试论金融消费纠纷领域中多元解决机制的构建 

李春静 （江苏德擎律师事务所）

摘要

随着现代金融市场结构的变化，金融产品或服务的购买者日益由专业主体向大众主体转换，而与此同时金融产品或服务本身的形态却日益多样化、复杂化，与普通大众的知识结构和风险认知能力之间的差距越来越大，金融消费与金融消费者概念应运而生，也对传统的消费者保护立法和理论提出了挑战。随着金融纠纷数量急剧攀升，较之普通民商事纠纷，金融纠纷以其内容的专业程度高，信息不对称等特点，金融消费者一方往往处于不利地位。而诉讼由于时间成本、费用成本等因素制约，已不能满足金融消费纠纷的发展现状。矛盾纠纷多元化解机制，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是国家法治化发展水平的重要标杆。本文着重分析了多元解纷机制在金融消费纠纷领域的构建现状，并提出设想与展望。

关键词

金融纠纷 金融消费者保护 多元解决机制

（一）纠纷类型概述

金融纠纷系指在金融活动中，发生于金融消费者和金融机构之间因购买、使用金融产品或服务而发生的各种争议和纠纷。不仅包括银行借款合同、票据追索权、信用卡、基金、证券、保险合同等传统金融纠纷，也包括金融衍生品、证券投资、营业信托、互联网金融等新型金融纠纷。从全国法院公布的数据来看，当前金融纠纷主体主要以银行业以及类银行金额机构为主。金融纠纷隶属于民事纠纷，因其专业性程度要求而区别于其他民事纠纷。我国现行法律制度未对金融纠纷设定专门的解决方式，故而现阶段金融纠纷的解决同样适用《民法典》等法律法规的一般性规定。

（二）纠纷解决方式

我国传统上金融消费纠纷处理方式主要对于金融纠纷采取“金融机构内部程序+诉讼程序”的二元处理机制，但在大众金融消费已对金融市场进行了深刻重塑之后，这种机制已显得力不从心。在金融创新背景下，金融衍生品不断增加， 金融交易结构日趋复杂，越来越多的个人投资者、金融消费者参与金融交易，金融风险也随之不断累积，金融纠纷由此呈现出高发、弥散、主体地位失衡等新特点。

近年来，“一行两会”在部分地区主导建立了第三方金融纠纷解决机构。各纠纷处理机构的工作均有一定成效，但仍未形成行业自律、社会调解、政府监管、司法诉讼等多方协作的多元化纠纷解决机制，金融纠纷的化解仍然以监管渠道为主导。传统金融消费纠纷处理方式存在局限性。一是金融机构内部处理方式欠缺独立性，公正处理难确保。目前一些金融机构对自身渠道接收的投诉重视程度不够，加上机构本位主义及一些行业潜规则，对于消费者涉及赔偿或给付利益的诉求，解决力度不够，导致纠纷久而不决。二是司法诉讼渠道欠缺便利性，维权成本难降低。由于诉讼时间、费用支出等成本较高，普通金融消费者不到迫不得已不会选择诉讼。三是行业协会存在对监管过度依赖、自治能力不足的问题。由于各行业主体之间对话交流和纠纷化解渠道不畅，解决纠纷的效果往往差强人意。

2015 年 11 月，国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，提出建立金融消费纠纷第三方调解、仲裁机制，形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷多元化解决机制。我国现阶段主要采用的金融纠纷的解决方式包括：１协商，即纠纷双方自行协商处理解决纠纷；２ 调解，即加入第三方进行调解，就金融纠纷而言，除诉讼和仲裁调解外，我国现行主要还有消费者协会调解及行业协会调解；３．仲裁；４．诉讼。上述四种纠纷解决方式，均不同程度存在时间跨度不确定，约束性不强或执行力低。即使是作为司法救济的最后屏障，诉讼这一途径也因诉讼成本高昂，程序复杂缺乏灵活性，加之时间成本也使得胜诉方往往得不偿失。目前我国金融纠纷解决途径依然为诉讼解决一方独大，多元化模式尚不成熟。

（一）与金融消费者保护相关的法制不健全 

欧洲、美国、英国早已建立起金融消费者权益保护法，而我国“一行两会”(中国人民银行、银保监会、证监会、)虽然也成立了相关的司局，且针对金融消费者权益保护的立法也逐渐增多，然而在金融消费者权益保护制度方面仅有适用于银行业金融机构的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》。2014 年新修订的《消费者权益保护法》虽明确将金融消费纳入消费者权益保护体系， 加强了对金融服务消费者合法权益的保护，但该法的规则设计着重于一般商品与服务中的消费者保护，忽视了“金融产品与金融服务”的特殊性。《九民纪要》虽然对金融消费者采取倾斜保护，同样也为卖方机构提供了二则免责事由。对金融消费者的保护还不能满足现实需要。

（二）监管机关未明确职责分工  

我国目前实行“一行两会”分业监管，在当下金融市场日趋整合、混业经营不断发展、跨界金融产品层出不穷的情况下，各金融机构出售的理财产品归属不同监管机构监管，并适用不尽相同的监管规则。这种各自为政的监管理念和做法， 在金融消费者保护问题上难以形成合力，无法对产品购买人、投资者和消费者进行公平有效的保护。“一行两会”金融消费保护局之间，及其各自部门内设机构间的分工协调问题，以及与地方金融监督管理局、市场监督管理、消协等地方部门间难以做到有效的沟通与协调，职责分工不明确，未能形成类型化、长效化的成熟保护机制，削弱了金融消费者权益保护制度设计的实际效果。

（三）金融消费者纠纷处理机制不够健全

对于金融消费者的投诉、受理和调解机制问题，目前还没有从自律或者强制性法律机制角度进行规范。我国银行业协会、证券业协会、保险业协会等自律机构目前还没有从同业合作与协调的层面上，为金融消费者权益保护提供一个有效的平台，也没有相关的规定和制度来促进金融机构与金融消费者纠纷的减少和解决。虽然金融监管机构发布的规范性文件中对金融机构设立投诉电话、建立投诉受理渠道有一定的规定，但是，这些规定并不涉及明确金融监管部门和第三方机构在金融消费纠纷中所能发挥的作用，没有明确受理并解决消费者投诉的职权机构，难以真正起到维护金融消费者权益的作用。金融消费者权益的司法保护成本高昂，金融消费者案件常涉及人数众多，而法院受理的金融消费者案件多由当事人以个人名义提出，胜诉的往往是强大的金融机构。金融消费纠纷案件的专业性强、审理周期长，涉案主体尤其是处于弱势的金融消费者往往在时间、精力上要付出巨大的诉讼成本。金融消费者若进行共同诉讼，由于其请求权基础不同，则诉讼标的不同，故要统一不同消费者的诉讼请求形成共同诉讼的成本极大，消费者因此容易放弃代表人诉讼。金融消费者往往放弃通过司法途径寻求救济，从而导致我国司法机关难以有力地保护金融消费者的权益。

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责任编辑：李娟




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