2011年1月21日，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）并自公布之日起施行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行至今，涉及国有土地上房屋征收与补偿的行政案件包括多种案由，其中诉征收决定和补偿决定的案件占比达80%以上（数据来自《北京市四中院发布国有土地上房屋征收与补偿行政案件审查报告》），涉及国有土地上房屋征收项目，呈现出新项目与旧项目交织、核心争议与延伸争议共存的局面。当作为该类行政复议、诉讼案件代理人，应如何为客户审查案件焦点？现笔者通过自身检索案例、执业经验总结了以下法院审查常见焦点：

目录

1、原被告的主体资格

2、案涉征收项目是否符合公共利益需要

3、案涉征收决定是否经过诉讼，是否经 生效的裁判文书确

4、有关国有土地上房屋征收与补偿案件复议申请期限

5、征收过程的各个环节中，实施主体是否依法履行风险评估、公告、送达等程序

6、案涉评估机构选定程序是否符合法律规定

7、被诉行政机关所提交的证据是否能证明补偿方式合法

8、征收补偿决定是否依法对案涉房屋面积进行认定

9、复议阶段在审查征收补偿决定合法性过程中是否需要追加共有产权人为第三人

10、征收补偿工作的监督是否属于行政诉讼受案范围

1、原被告的主体资格

首先，审查原告是否可以作为被征收人，是否具有主体资格。产权清晰的征收项目原告主体资格较为明确，实践中，租赁关系原告主体资格较为容易产生争议。《江苏省高级人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿行政案件若干问题审理指南》中规定，按照公房管理规定取得公房租赁权，并执行国家规定租金标准的公房承租人对房屋征收决定和房屋补偿决定提起诉讼，具有原告主体资格。而有关营业性用房承租人是否有原告主体资格，则需要分情况而定：营业用房承租人对房屋征收决定提起诉讼，不具有原告主体资格；对房屋补偿决定以及补偿安置协议中涉及的停产停业损失等自身权益争议提起诉讼，具有原告主体资格。但租赁合同约定，因征收自动解除租赁合同，营业用房承租人不享有停产停业损失等补偿的除外。

其次，审查被诉行政机关是否实施了案涉征收行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条对行政复议申请受理的法定条件予以明确规定。若审查发现被诉行政机关并未实施案涉征收行为，则不符合法律规定的复议受理条件，被告主体不适格。

2、案涉征收项目是否符合公共利益需要

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需要征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。因此，审查该项目是否符合公共利益需求，应当着重从以下几点考虑：1、征收人组织实施的基础设施、公共事业、保障性安居工程及旧城区改建等建设活动，应当认定符合公共利益。2、发改、自然资源和规划行政主管部门等出具的复函、证明、说明等，不足以直接认定房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的，仍应通过五年规划纲要，土地利用总体规划图、局部图，城市总体规划图、局部图等，综合认定是否符合上述规划。3、对保障性安居工程建设、旧城区改建项目，应查明是否纳入人民代表大会讨论通过的国民经济和社会发展年度计划。

3、案涉征收决定是否经过诉讼，是否经生效的裁判文书确认其合法性

房屋征收决定是人民政府为了公共利益的需要，依照法定程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的行政决定。对房屋征收决定的合法性主要从作出征收决定的行政机关是否拥有法定职权、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以审查。房屋征收补偿方案作为征收决定的一部分，在审查征收决定时应一并对征收补偿方案的合法性进行审查，重点审查内容是否完整，制定程序是否合法。房屋征收补偿决定是国家为了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他组织房屋过程中，由市、县级人民政府依照有关规定，按照征收补偿方案确定的标准作出的行政决定。对房屋征收补偿决定的合法性则从补偿事实和程序予以审查。

4、有关国有土地上房屋征收与补偿案件复议申请期限

《行政复议法》第9条中规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第64条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”。《行政复议法》及其实施条例中并未对行政复议最长申请期限进行规定。基于此审查时可参考江苏省高级人民法院的观点：（2022）苏行终第33号《行政判决书》中论述，“因此，基于行政诉讼与行政复议之间的衔接关系和稳定行政法律关系的需要，有必要参照《行政诉讼法》及相关司法解释的规定对行政复议最长申请期限进行必要的限制。据此，参照《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定适用：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”此外，实践中复议机关从维护公民合法权益角度出发，一般将“因动产争议产生的案件”做广义理解，包括但不限于对征收决定、征收流程的审查，对于申请人基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》向有关部门提请对相关征收项目进行监督，也适用该最长保护期限。

5、征收过程的各个环节中，实施主体是否依法履行风险评估、公告、送达等程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，在作出房屋征收决定之前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的应当经政府常务会议讨论决定。因此若未依照该规定进行社会风险评估则该征收决定存在法律风险。

此外，涉及《征收补偿决定》合法性的一个较为容易忽略的点系其送达公告程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条均对征收决定送达程序做了明确规定，而未对《征收补偿决定》送达程序作出明确规定。基于此审查时可参考最高人民法院的观点：（2018）最高法行申994号《行政判决书》中论述，尽管送达程序在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第一款中没有作出明确规定，但是因征收补偿决定直接影响被征收人的权利义务，根据行政行为应当送达相对人的一般行政程序法原理，征收补偿决定送达程序应当是一个必不可少的程序。既然送达程序是征收补偿决定对当事人发生法律效力的必要程序，那么未经送达，征收补偿决定就不对被征收人发生法律效力，也即不对其权利义务产生实际影响。

6、案涉评估机构选定程序是否符合法律规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于印发<国有土地上房屋征收评估办法>的通知》（建房〔2011〕77号）、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》（苏政发〔2011〕91号）等法律法规中对评估机构选定程序、评估技术均有明确规定。对该部分重点审查评估机构、评估人员是否依法具备相应资质；评估过程中是否进行实地勘察，是否依法向相对人送达评估报告；评估报告复核程序是否合法、评估方法的选用是否适当，选用理由是否充分等。

此外，评估机构选定程序是否属于行政诉讼受案范围也是一个颇为争议的审查焦点。对此焦点，青海省高级人民法院（2017）青行终54号《行政判决书》中论述：在国有土地上房屋征收与补偿过程中，属于行政诉讼受案范围的是征收决定及征收补偿决定等对被征收人及其利害关系人权利义务产生实际影响的行为。评估机构的选定是征收过程中的一个阶段行政行为，其不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果，亦对被征收人及其利害关系人合法权益不产生实际影响。只有在被征收人及其利害关系人针对征收补偿决定提起诉讼，人民法院判断该行为合法性时，需要审查作出征收补偿决定的程序是否合法，其中即包括评估机构的选定是否经过协商、投票或摇号抽签，是否签订评估合同、初评报告是否公示等。

7、被诉行政机关所提交的证据是否能证明补偿方式合法

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因此，审查被诉行政行为该部分首先需审查被诉行政机关是否有证据证明其保障了被征收人的选择权。此外，以房屋产权调换方式进行补偿的，产权调换房源必须明确具体，且产权调换房屋价格明确。如实行政府指导价的，需明确载明政府指导价格；以评估方式确定价格的，应当提供评估机构相关材料。产权调换房源明确具体系保障被征收人补偿利益的重要体现。所谓明确具体，是指用于产权调换的房屋应当特定化，即应在《征收补偿决定》中明确载明产权调换房屋具体地址、房号、面积、价格（单价）等信息。《征收补偿决定》作为被征收人调换产权的权利凭证，应当明确、具体。

8、征收补偿决定是否依法对案涉房屋面积进行认定

在征收现状中，因历史遗留问题导致的被征收房屋证载面积和房屋现状实际面积不一致的情况比比皆是，有部分房屋超过证载面积部分已经合法程序被认定为违建，而相当一部分房屋因历史遗留因素尚未作出认定，因此在征收补偿过程中对于征收范围内未登记房屋面积的认定应当合法依规进行。

《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。……调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。此外，南京市城乡建设委员会文件《关于我市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查、认定和处理的指导意见》（宁建征字〔2019〕474号）一文中对于征收范围内未登记房屋面积认定有明确具体的规定，征收实施部门应当合法、依规对该部分面积进行认定。对未登记建筑的认定，由区房屋征收部门进行调查摸底、现场查看及调阅档案材等，汇总后上报区人民政府，区人民政府应当组织相关部门召开会议，组织规划资源、建设、城市管理、房产等部门，对征收范围内未登记建筑按照相关标准进行合法性认定，并作出书面认定意见。实践中，许多征收部门对于该部分建筑的认定，虽依法依规进行调查认定，但往往容易遗漏作出书面认定意见而径直作出《征收补偿决定》。

9、复议阶段在审查征收补偿决定合法性过程中是否需要追加共有产权人为第三人

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十七条规定，若征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议，由市、县政府依法作出补偿决定。若案涉房屋系案件当事人与案外人共同持有产权，则案件当事人与案外人均为案涉项目被征收人，依照上述法规案外人与案涉《征收补偿决定》存在利害关系。《行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”。《行政诉讼法》第二十五条第一款及司法解释第十二条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此外，同为案涉房屋的被征收人，选择产权调换方式补偿不好分割，可能会选择货币补偿方式，多数情况下案件当事人与案外人对补偿方式选择会存在分歧，案外人显然与复议机关审查的行政行为具有利害关系。虽然《行政复议法实施条例》相关条款表述的是“可以通知”，但从立法目的和目前司法审判实践来看，在复议审查阶段追加相关权利人为第三人，既有利于对其实体权利的保护，也有利于保障相关权利人通过参加行政复议得以发表意见，进行陈述和申辩，以此实现程序正义。综上，在作为复议机关代理人审查时，应当提供专业意见，建议复议机关在复议阶段追加案外人作为第三人参加复议。

10、征收补偿工作的监督是否属于行政诉讼受案范围

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。第七条规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。基于此，被征收人依据上述规定向有关部门进行举报，有关部门所做出的处理，本质上属于上级政府对下级政府的内部监督行为，并不直接设定当事人新的权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。江苏省高级人民法院（2021）苏行终190号《行政判决书》也提到了相同的观点。故被征收人依据上述规定提起的征收补偿工作的监督处理结果依法不属于《行政诉讼法》第四十九条规定的受案范围。

*附件列表(点击下载)

责任编辑：巢戌初




南京市律师协会微信公众账号