美国337调查：以知识产权侵权为由的贸易制裁

孟坦 江苏瑞途律师事务所

前言

随着中国自主科技研发水平和实力的迅速上升，针对中国企业的本地贸易保护主义现象也逐年愈演愈烈。海外多国除利用反倾销、反补贴和保障措施等途径来限制中国企业产品和技术进入其国内相关领域的竞争外，还在不断制定贸易政策或设置贸易壁垒，为中国企业拓展海外市场增加了更多风险与难度。美国337调查作为一项准司法程序，其程序便捷，处罚严厉，成为美国排除海外竞争的有力手段。

一、历史沿革

该项制度最早可以追溯到1922年《美国关税法》第316条中针对不公平贸易的行为的规定，即通过美国关税委员会（美国国际贸易委员会的前身）将进口贸易中的不公平竞争行为报告于总统，由总统决定是否增加对其关税或禁止此类产品进入美国，从而达到限制竞争的目的。该项内容随后出现在1930年《美国关税法》第337条（The Smoot-Hawley Tariff Act)。时至今日，该条款被汇编至《美国法典》第19卷第1337节（19 U.S.C.§1337. Unfair practices in import trade)，其内涵由最初针对贸易中的不公平竞争行为逐渐演变为打击进口产品知识产权侵权。调查范围主要包括：专利、版权、商标、掩膜产品、设计保护产品。

二、337调查程序概述

(一）调查主体

首先，337调查的调查主体是美国贸易委员会（USITC)。除了上述提到的会针对知识产权侵权发起调查，就贸易中不公平行为的调查还会涉及侵犯商秘密、假冒经营、虚假广告等情形。

实务中，大家经常会将337调查程序同美国诉讼程序作比较。实际上，对于美国贸易委员会在337调查中主体性质的界定，大多数人比较认可的是将其看作为一个准司法联邦机构，主要由于在337调查整个过程中多数程序规则都是参照美国相关法律进行，如《美国联邦民事程序规则》、《联邦证据规则》、《行政程序法》等。因此，在337调查程序中，美国贸易委员会有时会同时兼具行政与准司法的属性。

除美国贸易委员会（USITC）以外，在337调查中还有另一个重要的角色，就是行政法官（Administrative Law Judge,简称ALJ）。在一般人的想象中，为了处理每年数以千件的337调查案件，应该有足够数量的行政法官严阵以待。但事实却是，全部行政法官加起来只有6人，1名首席行政法官，5名行政法官。即便如此，仅凭这6名行政法官来处理所有案件也足以游刃有余。主要由于实务中，大多数337调查案件都是双方律师之间的博弈沟通，有时包括OUII(Office of Unfair Import Investigation)派出的调查律师作为独立的一方参与调查。因此，在行政法官进行审理之前，双方当事人可能已经达成了和解。

上文提到的OUII（Office of Unfair Import Investigation)是指不公平进口调查办公室，主要由公共律师组成，具体负责对申请人提出的337调查申请进行初步审查，对于其认为符合337调查立案标准的申请将递交给美国贸易委员会（USITC)，有USITC决定是否予以立案。立案后，OUII会指派一名代表公共利益的律师参与整个调查程序。

（二）调查参与人

337调查中可能会涉及的参与人主要包括申请人、被申请人以及第三人。对于申请人的主体资格并没有过多限制性要求，可以是美国本土企业或个人也可以是非美国本土企业或个人，只要其具有合法在美国登记注册的相关知识产权权利，如专利、商标、集成电路设计、版权等。

申请人

值得注意的是，权利人在提出申请时需要提交初步证据。与普通诉讼程序中原告所提交的证据相比，提出337调查申请还必须证明美国国内已经存在或正在形成相关产业。对已经存在与涉案知识产权相关的产业的证明相对较为容易；对正在形成的相关产业的证明则主要通过三个方面来提交：

第一、在厂房或设备方面作出了重要投资

第二、已经为该项产业的形成雇佣了大量劳动力或筹备了大量资金

第三、对涉案知识产权已经进行了相应的设计、研发等重大投资活动。

    就能否认定“美国国内已经存在或正在形成相关产业”这一点，实务中便存在较大的抗辩空间。甚至很多被申请人就是基于此作为突破点，最终赢得了337调查的胜利。

被申请人

申请人针对的调查对象，即337调查的被申请人可以是案涉产品的制造商、美国国内的进口商、销售商。

第三人

申请人如果向美国贸易委员会申请普遍排除令，那么相关产业的其他制造商、销售商等也会因其可能成为案件最终结果的利害关系方而申加入337调查中。所谓普遍排除令是指针对不特定主体不区分来源的发布普遍排除的禁令，换言之，一旦美国贸易委员会最终作出“普遍排除令”的决定，针对这一类型的所有涉案产品，不管来自哪个国家，哪个生产商都将被悉数排除在美国市场的大门之外。因此，“普遍排除令”并非仅仅对被调查者会产生排除其产品进入美国市场的影响，更是直接把被调查产品背后的整体产业完全拒之门外。此时，被调查产品所涉领域的关联企业便无法坐以待毙，而是主动提出作为第三人加入调查程序。

（三）337调查主要程序

首先，不得不说337调查比起其他行政、司法程序，可以说是效率较高，处罚措施较为严厉的一种准司法程序，整个调查周期仅需12-18个月。

337调查的主要程序概括来说主要包括：申请、立案、应诉、听证前会议、取证、听证会、行政法官初裁、ITC复议并终裁、总统审议。

 ITC收到申请书后将进行审查，并在30日内决定是否立案。如果决定立案，ITC将在《联邦纪事》（Federal Register）中登载原告和起诉事项，并向每位被告送达申请书和调查通知。立案后，ITC指定一名行政法官主持案件的法庭审理，同时从不公平进口调查办公室指派一名调查律师参加审理。如果ITC决定不立案，应当向原告说明理由。

立案后，ITC会立即向申请书中列名的美国被告以及外国被告所在国驻美国大使馆送达申请书副本及调查通知。如果申请书及调查通知未能由ITC送达，原告可以在行政法官同意的情况下自行送达。

被告应在收到申请书之日起20日内针对调查通知提交书面答辩意见，决定是否应诉。被告在美国境外的，上述期限可以延长10日。如果原告同时申请了临时救济措施，被告还必须在收到申请书之日起10日内（较为复杂的案件为20日）提交对临时救济措施的答辩意见。被告没有做出反应的，视为缺席（不应诉）。

根据《ITC操作与程序规则》，337调查启动后当事人有权就其申诉或抗辩有关的任何非保密问题进行取证，包括：书籍、文件或其他有形物是否存在、（如存在）具体描述、性质、保管情况、具体情况及位置；任何知道可取证事项的人员的身份和位置；合适的救济措施；被调查方合理的保证金。取证一般包括以下形式：承认要求、质询、传票、供词、进入财产和文件提供。取证程序一般会持续5个月。

在调查启动6个月后，行政法官可以主持召开听证会，全面听取双方当事人的质证和答辩意见。在听证会上，每一方当事人都有权进行询问、提供证据、反对、动议、辩论等。听证会一般需要1－2周时间。

听证会后，在不迟于立案后9个月（如果调查目标日期超过15个月的，则在调查结束前的4个月），行政法官应该向ITC提交对该案的初裁决定，说明是否存在违反337条款的行为，并对救济措施提出建议。

初裁做出后，ITC可以应当事人的申请或主动要求对初裁进行复审，并初裁做出后90日内决定是否进行复审。ITC的复审决定将成为最终裁定。一旦ITC的最终裁定和救济措施（如有）被做出并登载于《联邦纪事》上，则终裁和救济措施均已生效。终裁发布后，被判侵权的外国产品可以保证金方式进口，直至总统审议期结束。

终裁做出后，ITC应将其提交美国总统审议，如美国总统在ITC裁决做出后60日内未基于政策因素予以否决，则该裁决将成为终局裁决。实践中，极少出现美国总统否决ITC终裁结果的情况。

（四）337调查过程中涉及的特殊情形规定

（1）商业秘密

     立案后，如果所涉调查内容可能涉及商业秘密的情形，行政法官会立即签署保护令（Protective Order）。具体会对如何标记含有商业秘密的文件、保密文件可以由谁使用等作出规定。

   值得注意的是，在调查过程中，只允许外部律师在调查中解除商业秘密，不允许当事人的内部律师接触到涉及到商业秘密的文件材料。在法官签署保护令之前，当事人要求保密的文件，则被认为属于保密文件的范畴。

（2）答辩状的撰写

答辩状主要是针对申请书和立案公告中所指控的每项事实予以承认、否认或声明对某项事实并不知情。同时，可以对涉案产品对美出口量、出口金额及被告生产能力的数据，以及关于美国市场对该被告的重要性进行陈述。

答辩状中需要对所指控侵权事实进行积极抗辩，值得注意的是，被告在收到申请书之日起20日内（境外30日内）需要提交书面答辩状。如原告申请临时救济措施，对该措施也应一并提交答辩状。

（五）337调查背后的商业逻辑

事实上，337调查表面上是对侵犯知识产权的行为进行程序性调查，实质上更偏向是美国对外贸易的一种快速高效的制裁手段。与此同时，许多商事主体也会将其作为打压竞争对手，抢占美国市场份额的一种策略。

最为著名的就是韩国SK Innovation Co., Ltd. 美国乔治亚州SK Battery America, Inc. 向美国ITC提出了337立案调查申请，主张韩国LG化学对美出口、在美销售的该类产品侵犯了其专利权（美国注册专利号10121994），请求美国ITC发布有限排除令及禁止令。

美国国际贸易委员会（USITC）投票通过并发起了对EV电池、电池组及包含该组件的产品的专项调查。

由此可见，对竞争对手发起337调查从在一定程度上可以阻碍其进入美国市场，抢占相关市场份额。即使调查结束后，ITC不对被调查产品发布排除令，但在长达十几个月的调查周期中，也会使竞争对手产品的知识产权权利正当性受到一定程度上的质疑，从而错过抢占市场先机的黄金节点，甚至失去相对数量的潜在客户。

（六）相关调查案例

（1）中国圣奥公司赢得337调查最终胜诉判决

挪威挪度医疗器械有限公司及其美国公司（Laerdal）依据《美国1930年关税法》第337节规定向美国际贸易委员会提出申请，指控中国企业对美出口、在美进口或在美销售的脊椎固定板、颈托和多种医疗训练装置，以及相关产品目录、产品手册和相关文字（Certain Carbon Spine Board, Cervical Collar and Various Medical Training Manikin Devices, and Accompanying Product Catalogues, Product Inserts, Literature and Components）侵犯了其在美注册有效的专利权、商业外观设计和商标权，请求美国际贸易委员会发布普遍排除令及禁止令。中国大陆9家企业涉案。

在本次案件调查中，挪度此次提出，这些公司侵犯的其在美国的知识产权涉及专利、商标与设计及版权三类。有一家中国公司可能侵犯了其在美国的专利权，主要包括U.S. Patent No. 6,090,058（多尺度颈托）和U.S. Patent No. 6,170,486（头部固定器）。其它所有涉案公司都同时侵犯了其在美国的商标权（3476656和3715147）及版权（登记号VA 1879023和VA 1879026）。挪度还举证指出，上述中国公司均曾于2015年8月5日至7日参加了在佛罗里达州举办的美国国际医疗设备展并将此次涉嫌侵犯原告上述权益的产品进行展出并出售，认为此种行为同样侵权。

美国联邦巡回上诉法院2007年12月21日作出裁定，撤销并驳回下级ITC的裁决。裁决中指出：“ITC认定圣奥侵权的判决，是基于其对富来克斯公司有关权利要求中“控制量”一词的错误解释而作出的，圣奥并无字面侵权，ITC的判决被驳回。”这是橡胶行业第一次在知识产权纠纷中赢得决定性的胜利。

（2）大疆无人机组件337调查案件

2018年8月30日，美国Autel Robotics向ITC提出申请，指控深圳市大疆创新科技有限公司及其关联公司对美出口、在美进口或在美销售的无人机及其组件侵犯其专利权，请求ITC发起337调查并发布有限排除令和禁止令。

2020年3月2日，ITC首席行政法法官（CALJ）Bullock判定大疆并未侵犯申请人US7979174专利（174专利），还根据多种理由判定申请人另一项US10044013（013专利）专利权主张无效。但CALJ同时裁定，大疆部分产品侵犯申请人US9260184（184专利）专利。

由于美国专利商标局（USPTO）于当年5月宣告184专利无效，因此申请人已经不享有相应权利基础，对大疆公司的专利侵权指控也就无从谈起。

（3）被发布普遍排除令的手机伸缩支架产品

2018年6月14日，美国ITC向手机伸缩支架产品发布普遍排除，具体内容为：ITC Investigation No.337-TA-1056，Certain Collapsible Sockets For Mobile Electronic Devices And Components Thereof。

涉案专利为US8560031B2，其专利名称为「Extending socket for portable media player」。这也就意味着其他各国生产销售此类产品并将该类产品出口至美国的商家需要格外注意此项排除令，很有可能所生产产品会因为此项普遍排除令而被完全排除在美国市场之外。

普遍排除令是禁止具有侵权特征的产品进口美国的排除命令，而如同上述内容、此命令最具有威力的特点是不论此产品是否来自被告、只要具有与专利保护范围相近的特征，该产品就有机会被美国海关拦下。就法律程序上来说，普遍排除令是USITC 337调查中的一种处罚措施，而普遍排除令之外，USITC 337调查中常见的其他处罚措施还包括有限排除令（Limited Exclusion Order）和制止令 (Cease and Desist Order)。有限排除令是仅针对被告的涉案产品无法进入美国的排除令；而制止令则是和排除令不同、制止令是针对已经进入美国市场的涉案产品之禁止进一步贩售或散布的措施。

普遍排除令的实施依据是美国法典19 U.S.C. § 1337 (d)(2)：

(2) The authority of the Commission to order an exclusion from entry of articles shall be limited to persons determined by the Commission to be violating this section unless the Commission determines that—

(A) a general exclusion from entry of articles is necessary to prevent circumvention of an exclusion order limited to products of named persons; or

(B) there is a pattern of violation of this section and it is difficult to identify the source of infringing products.

普遍排除令的作出一般会考虑以下因素：

（a）是否存在针对有限排除令的规避行为可能性

（b）是否难以判断侵权产品的来源

（c）是否有普遍的未经授权使用

（d）合理推断是否存在非被告之其他海外制造商尝试进口侵权产品

因此，普遍排除令的作出是需要在充分考量和论证的基础上作出。一旦作出不区分产品来源的普遍排除令，所造成的的贸易影响将会是全球性的。

综上，337调查在实践中更多的是以调查知识产权侵权为由，而对相关国家作出的贸易制裁的手段。因此，中国生产销售方在面临美国发出的337调查通知时，应当采取积极的应对措施，制定有效的调查策略，在法律的规定中寻求最有利的抗辩理由，争取获得337调查的全局胜利。

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责任编辑：李娟




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