摘要

       我国的医疗保障制度主要规定在《中华人民共和国社会保险法》以及社会保险相关行政法规、部门规章中，在国家层面尚未有一部专门的基本法对涉及医疗保障领域进行规制。这已经满足不了人民日益增长的医疗需求，也无法解决当下医保经办与医保基金管理中存在的突出问题。因此有必要加快医疗保障立法，构建全方位多层次的医疗保障体系，促进公共卫生事业的发展，保障公民基本医疗权利的实现。

       罹患疾病在每个人的生命中都难以避免，生命健康是人民最具普遍意义的诉求，身体健康权则是公民的基本权利。医疗是公民实现身体健康权利的现实路径，更是人民生存与生活的基础和保障。而医疗保障作为化解疾病风险、促进人民健康的基本制度安排，关系到全民健康，是实现“健康中国”战略的基础与重要支撑。

       随着我国社会人口老龄化程度不断加深，医保基金需求的与日俱增，医疗保障的可持续发展面临着不断升级的新挑战。尤其是2020年新冠肺炎疫情在世界范围内爆发，严重影响到经济社会的发展，对人民的身体健康与生命造成威胁与损害。国家迅速出台免除参保人的新冠肺炎诊疗费用、增加诊疗与药品项目、实行异地先救治后结算、打破固定程序将新建立的专门医院与临时性的方舱医院纳入定点医疗机构等一系列举措,为有效抗击疫情做出了至关重要的贡献。应对这次疫情的实践证明,医疗保障作为我国民生保障制度体系的重要组成部分和社会保障制度体，通过这次抗疫大考，考出了中国特色社会主义制度的显著优势。

       党的十八大以来，党中央高度重视包括医疗保障在内的社会保障体系建设。2022年2月中央政治局集体学习时，习近平总书记专门就完善覆盖全民的社会保障体系作出重要讲话，强调要加强社会保障立法工作，加快形成与医疗保障改革相衔接、有利于制度定型完善的法律法规体系。我国现行的医疗保障体系由社会医疗保险、医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等制度共同组成。通过立法的方式确认并保障医保体系在法治化的轨道上运行是当下深化医疗体制改革的重要任务。

一、医疗保障领域立法的意义

（一）推进医疗保障立法是贯彻落实习近平法治思想和二十大精神的必然要求

       习近平法治思想始终奉行以人民为中心的理念，把人民作为全面依法治国最广泛、最深厚的基础，把为人民谋幸福作为根本使命，饱含亲民、爱民、为民的深厚情怀。习近平总书记多次强调，全民医保是中国特色基本医疗卫生制度的基础，要全面建立中国特色医疗保障制度。完善医疗保障领域立法，始终坚持把人民健康放在优先发展战略地位，有利于体系加快建立以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等相互衔接、共同发展的多层次医疗保障体系；有利于为人民群众提供全方位、全周期的医疗保障，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；有利于体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。

       党的二十大报告要求“扩大社会保险覆盖面，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。”“深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。”再次重申了党和国家完善公民医疗保障体系，改革医疗保险制度的重大决心。

（二）推进医疗保障立法是法治医保建设的重要举措

       国家基本法具有根本性、长期性、权威性与稳定性的特征。2021年9月23日，国务院向社会公布了“十四五”全民医疗保障规划，确立了到2025年国家医疗保障制度的发展目标：医疗保障制度更加成熟定型，基本完成待遇保障、筹资运行、医保支付、基金监管等重要机制和医药服务供给、医保管理服务等关键领域的改革任务，医疗保障政策规范化、管理精细化、服务便捷化、改革协同化程度明显提升。制定出台医疗保障法是高标准、高质量推动“十四五”规划落地的具体举措，是建设法治医保的重要抓手，必将推动实现“医疗保障制度法定化程度明显提升，定点医药机构管理更加透明高效，基金监管制度体系更加完善，行政执法更加规范，全社会医保法治观念明显增强”。

（三）推进医疗保障立法是医疗促进乡村振兴的必由之路

       医疗保障制度对于脱贫攻坚取得胜利成果功不可没，在推进健康扶贫的过程中，各项医疗保障措施共同发挥了极大的作用。扶贫对象的城乡居民医保的人均补偿金额高于一般农户，有效降低扶贫对象的疾病负担，减轻了因病致贫的风险。

       健全多层次医疗保障体系，夯实基本保障制度基础，完善三重制度综合保障政策，提升医疗保障公共管理服务水平。能够确保农村低收入人口应保尽保，增强基本医疗保险保障功能，夯实医疗救助托底保障作用，提高大病保险保障能力，建立起防范化解因病返贫致贫的长效机制。有利于助力乡村振兴战略全面推进，扎实推动共同富裕，有利于不断增强农村参保群众的获得感、幸福感、安全感。

       同时，医疗保障制度中针对乡村医疗保障的特殊处理对于乡村振兴全局的服务意义重大。把低收入人口住院费用个人自付比例控制在适度水平，充分发挥医疗保障的兜底作用，促进农村居民普通疾病有地方看、医疗费用支付得起、患了大病后基本生活有兜底保障，缓解群众因病致贫、因病返贫现象，是的助力乡村振兴战略全面推进的基本要求。

二、比较法下的医疗保障制度研究

（一）德国

       医疗保障作为现代社会保障体系的主体项目，社会医疗保险制度起源于德国。1883年德国首次通过了国家疾病义务保障法，随后又制定了工业事故保障法、老年人和长期残疾保障和失业保障法等，建立起比较完善的社会医疗保障制度。

       德国现行的《社会法典第五册——法定医疗保险》围绕着新型付费方式、财务机制、医疗保险机构的组织体制、待遇支付的结构性调整等进行立法，使德国的医疗保险法制更加健全、完善。同时又确立了权利义务相结合，筹资责任分担，高收入帮助低收入，团结互助、社会共济、体现公平等基本原则。

       具体到医疗服务制度的建设上，德国严格实行医药分开，将医生的处方权和药店的售药权严格分离，避免了医生滥用处方权与药商共谋的情况。在德国药品不是一般自由交易的商品，药店需要病人凭处方才能卖出定量的药。按照德国的社会保险法律，保险金的征收是按收入的一定比例由职工和雇主各支付一半，而保险金的再分配与被保障者所缴纳的保险费多少无关，无论收入多少都能得到治疗，参保人的配偶和子女可不付保障费而同样享受医疗保障待遇。而对于农民等弱势群体，可以减免保险费加入社会保险，可享受同等医疗待遇。德国的社会保险覆盖面广、保障范围宽。社会保险覆盖面达90％以上，基本做到应保尽保、全程覆盖，对预防、早期诊断、治疗、康复都提供保险，而且还有疾病津贴、丧葬补贴、生育优惠待遇等。

       德国的这种模式调动了社会各方财力，为不同人群提供更多选择，抑制了医疗费用上涨的趋势，在一定程度上实现了国民收入的合理再分配，有利于社会的稳定发展。这种强制性医疗保障为绝大多数居民真正享有健康权利起到了关键作用。

（二）美国

       1996年美国国会通过《健康保障法案》修正案,强调实行医疗机构和人员精简政策,促使商业保险公司竞争,以此来降低医疗保险费,并设立农民医疗保险基金,解决农民医疗保障问题。2009年奥巴马政府出台《儿童健康医疗保险法案》,为1100万儿童提供医疗保障，另外还通过了《患者保护与全覆盖医疗保障法案》和《健康保障和教育协调法案》,重点措施是补贴、减税和处罚。2010年奥巴马签署了《医疗改革法》,改革的核心是医疗保险,目的是保证全民拥有保险、控制持续上涨的医疗支出、人人平等享有医疗资源。

       美国医疗卫生服务以民间私营医疗保障为主，辅以政府对特殊群体的社会医疗保障与补助。美国医疗保险公司以私营为主，有单项保险和综合保险，居民自愿参加，政府不干预、不补贴。这种模式可以最大化的激发医疗保险市场的竞争机制，能通过医患双方的博弈，最大限度地满足不同人群对医疗服务的不同层次的消费需求。

       在美国，60％以上的医疗服务费用开支由居民直接支付，政府仅为特殊人群(退伍军人、老年人、残疾人、低收入者等)提供医疗费用补助，减轻了政府的财政负担。但这种以商业医疗保险为主、按市场规则经营的以盈利为目的的医疗保障制度，会把需要得到医疗帮助的健康条件差、收入低的居民拒之门外，因为这 些居民既没有购买商业医疗保险，也得不到政府医疗补贴，因此公平性较差。同时，医疗费用的上涨会导致医疗普及范围受限，医疗质量得不到有效保障。美国政府针对这一问题设立了部分公立医院，从一定程度上弥补了医疗服务市场化造成的缺陷。在保障公平性的同时，美国政府通过医疗保障费用的筹集和分配，对各利益团体各相关主体的责、权、利做出统一规定。另外，美国政府加强对疾病预防和食品与药品安全进行监管，所需经费全部由政府财政支出。

（三）泰国

       泰国《全民健康保障法》立足于泰国社会经济发展的现状，为所有国民提供普遍免费的医疗保障。《全民健康保障法》的立法目的是建立普遍覆盖全民的单一医疗保障体系。通过针对不同阶段、不同人群实行不同的医疗保障来实现覆盖全民的医疗保障计划。一是社会福利型医疗保障制度，包括对政府公务员及其家属免费医疗的国家公务员医疗保障制度，对低收入家庭、小学生、老年人、僧侣、退伍军人等实行免费医疗；二是强制性医疗保险，对正式部门、私营企业雇员的强制性的社会保障计划以及对雇员因工受伤的工人补助计划；三是自愿医疗保险，包括私人健康保险和“30铢计划”。参与该计划的国民到定点医疗机构就诊，无论是门诊还是住院，每诊次只需支付30铢挂号费（约合六元人民币，对低收入农民还可予免缴），即可得到基本的医疗卫生服务，包括体检、计划免疫、妇幼保健及艾滋病预防等预防保健，门诊和住院服务，两次以下的分娩服务，正常住院食宿以及口腔疾病治疗等。“30铢计划”的确立，最终使泰国的医疗健康服务实现了高覆盖和低价位的目标。

       泰国《全民健康保障法》所建立的“全民健康保险计划”以一般税收作为资金来源，通过医疗资金管理者和医疗服务提供者的分离，以按人头付费的方式来控制医疗成本。该法满足了全民的健康需求，提高了医疗服务的可获得性，促进了健康权利保障的平等性，保障了国民避免因病致贫的权利。

（四）日本

       日本的医疗保障立法基本确立了涵盖被雇佣者医疗、被雇佣者家属医疗、疾病保险、生育保险等各种项目为一体的健康保险制度。

       日本《国家健康保险法》在稳定市町村的高医疗费运作，设立保险基础稳定制度，扩大高额医疗费的共同事业等方面起到积极作用。日本医疗保障法律体系首创“保险财政调剂制度”和“特别调整制度”。保险财政调剂制度要求各市町村缴纳相当于医疗费发生额10%的调剂金，建立调剂基金以平衡地区间的实际负担；而特别调整制度则规定了低收入群体的医疗保险费减免措施。日本《国家健康保险法》还涵盖了扩充国库扶助内容、强化财政调节功能与合理调整对老人医保筹集金的国库负担的内容。

三、当下我国医疗保障领域存在的问题

（一）公共卫生支出不断增加、财政负担较重

       从1978到2021年间我国人均卫生总费用持续攀升，特别是2000年至2015年期间增长了近十倍，年均增长率接近15%。根据2022年7月13日国家卫健委发布的《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，2021年全国卫生总费用初步推算为75593.6亿元。其中，政府卫生支出20718.5亿元，占27.4%；社会卫生支出33920.3亿元，占44.9%；个人卫生支出20954.8亿元，占27.7%。人均卫生总费用5348.1元，卫生总费用占GDP的比例为6.5%。而按照世界银行的预测，若中国持续现有医疗服务提供模式，到2035年卫生总费用将达到 GDP的9%以上。

（二）系统完善的法律法规体系尚未形成、政策法制化程度低

       医保政策法定化、医保制度法制化、医保治理法治化面临较大压力。国家医保局成立以来，高度重视立法工作，自2020年7月至今已先后颁布施行1部行政法规《医疗保障基金使用监督管理条例》和4部部门规章，包括《基本医疗保险用药管理暂行办法》《医疗机构医疗保障定点管理办法》《零售药店医疗保障定点管理办法》《医疗保障行政处罚程序暂行规定》。

       “一条例四规章”是立足医疗保障部门的现实重点需求聚焦医保改革“小切口”，按照“急用先行”的思路，实现了医疗保障立法从无到有的突破。但是在现行的医疗保障制度体系中，待遇保障、筹资运行、医保支付、基金监管四个机制对应的政策法定化程度依然处于较低水平；药品耗材集中招采、医疗保险与生育保险合并实施、长期护理保险试点等重点改革内容还停留在政策层面，医疗保障领域涉及的法律法规仍然分散在不同的部门法中。

（三）行政执法能力不足、行政执法队伍不完备

       目前国家医疗保障局的职责包括制定医疗保障法规政策并组织实施、医疗保障基金安全防控、统筹城乡医保发展、调整监督医药服务价格、指导药品与医用耗材招标采购、监督管理医疗服务行为和医疗费用、查处医疗保障领域违法违规行为等。而省级以下的医保部门覆盖拟定全省医疗保障政策方案、医疗保障基金预决算管理、参保登记、管理监督药品耗材价格、集中招标采购、医疗救助等领域，医疗保障经办机构承担医保稽核职责。从以上职能信息我们可以看出，医疗保障部门的执法对象涵盖了定点医疗机构和定点药店及其从业人员、用人单位及其职工、参保个人、救助对象、医药企业、集中招采投标人等。这对医保部门的工作队伍的业务素养提出了较高要求，要求行政执法人员具备劳动人事、物价管理、招标采购、医学药学、审计财会、民法刑法等专业知识和丰富的执法经验。

       但目前医疗保障部门行政执法队伍专业化、标准化还处于较低的水平，且由于医疗保障部门与人社、民政、物价等部门，未能建立统一的执法监管机构和队伍，遇到问题无法及时会商。行政处理或处罚证据不充分、执法程序不规范、“以罚代管”等问题成了当下医疗保障行政执法中较为普遍的疑难杂症。

（四）医疗保障机制运行监督不力

       从医疗保障部门职能来看，医保部门既是基本医疗保险、生育保险、大病保险、医疗救助、医药价格等医疗保障制度的草拟者与制定者，又是医保基金监管、医疗保障经办管理、公共服务的执行者。这对医疗保障机制运行的监管提出了挑战。不同法律关系交集所带来的公平性与廉洁性风险问题逐渐凸显。而医疗保障行政部门、医疗保障经办机构以及其他职能部门间的公共管理权力边界模糊，履职尽责边界不清晰，也导致监管权力的交叉与管理的混乱。

       目前的医疗保障监督主要规定在《中华人民共和国社会保险法》的第十章“社会保险监督”中，承担医疗保险监督职责的主体除去一般主体即各级人大常委会、各级人民政府和财务审计部门之外，负责保险基金的收支管理投资运营情况等具体监督工作的主体主要是社会保险行政部门以及社会保险监督委员会。首先，法律规定的监督客体单薄，主要内容只涉及保险基金相关监督工作；其次，基本法中并无对医疗保险监督的专门规定；再者，监督力度不够，社会保险行政部门既是执行部门又是监督部门，其行使的内部监督权存在局限性，会受行政权干扰，而社会保险监督委员会并非享有公权力的国家机关机构，在社会保险法的规定中只享有提出建议和意见的权利，属于社会监督范畴，监督力度与效果偏弱。

（五）医药勾结对医疗保障制度与医保财政造成损害

       开展健康扶贫以及公共卫生服务时容易出现多政策叠加造成经费浪费、空转的情况，医疗耗材、按病种收费容易滋生新腐败土壤。红包回扣、骗保套保等医疗领域“微腐败”行为时有发生。部分患者到卫生院药房买零售药都是“自费”，并未纳入医保账户报销。而这些零售药品一旦披上“马甲”，就变身成了“公费”。公立医疗机构医生与私营医院、药店勾结谋利。一些基层医院和私营医疗机构通过虚增患者住院天数、伪造患者住院手续和门诊统筹报销病历等手段，套取国家新农合资金的情况也时有发生。

四、对于医疗保障立法的建议和意见

       我国现行的医疗保障法律主要是2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》中有关医疗保险的专章规定。涉及的法律法规分散在不同的部门法中，碎片化、分散化严重。应尽快弥补立法空白，推动医疗保障法出台，构建以医疗保障法为统领，以行政法规和部门规章为配套，独立完备的医疗保障法律制度体系。

       2021年国家医保局在官网公布《中华人民共和国医疗保障法（征求意见稿）》，向社会公开征求立法意见和建议。2022年全国人大常委会将医疗保障法立法列入预备审议项目，敦促各方加快调研与起草的进度。《征求意见稿》共计八章七十条，覆盖医保筹资和待遇、基金管理、医药服务、公共管理服务、监督管理、法律责任等方面。对于贯彻落实全面建立中国特色医疗保障制度的决策部署，加快形成与医疗保障改革相衔接、有利于制度定型完善的法律法规体系起到了重要推动作用。对于保障国民医疗保障权益，提升医疗保障的法治化水平，推动医疗保障工作高质量发展具有非常重要的意义。

       但是《征求意见稿》还存在一些问题与不足，建议进行以下修改：

（一）明确法律的基本原则与定位

1.坚持以人为本，切实保障公民医疗权利

       《征求意见稿》第一条即规定了医疗保障法的基本原则是“为规范医疗保障关系，健全高质量多层次医疗保障体系，维护公民医疗保障合法权益，推动医疗保障事业健康发展”。医疗保障关系人民的身体健康权，是国家赋予公民的基本社会权益，在以人民为中心的习近平新时代中国特色社会主义思想重要指导下应当将“维护公民医疗保障合法权益”放在基本原则的最前位置，作为首要原则进行明确。“规范医疗保障关系”和“健全高质量多层次医疗保障体系”都只是更好实现公民医疗保障权益的方法与途径，可以放到“维护公民医疗保障合法权益”之后。这样规定能够彰显现代法治蕴含的保障公民权利的基本理念，体现以人民为中心的发展思路。

       《征求意见稿》第一条还规定了医疗保障法的立法依据“根据宪法，制定本法”，因此医疗保障法属于我国法律的基本法范畴，是基于宪法赋予公民的社会保障权而制定的专门法律。作为医疗保障领域的基本法，既要解决医疗保障制度模式、基本原则、体系框架、权利义务、筹资与待遇、行政监管、经办服务及法律责任等基本规范，维护公民完整的法定医疗保障权益。而纵观《征求意见稿》，缺少公民基本医疗保障权利的专章规定，对于公民如何享受医药保障服务与医保公共服务，享受医疗保障待遇的途径与具体程序未作任何规定，未能体现宪法保障公民基本权利的基本原则，不利于公民医疗权利的实现。

2.坚持规范医疗保障关系，明确各方职权义务

       医疗保障立法的目的是解除人民群众的疾病后顾之忧，能否切实保障全民不因疾病影响生活质量是检验立法质量的核心标准。这就要求明确参保公民、用人单位、政府相关部门与社会各方面的职责和义务，厘定行政执法权与医保监督权的范围，构建全方位医疗保险权利的“保护网”。

       在确定各方职责与义务时应当坚持共建共享原则，坚守互助共济本质，确立人人参与、人人尽责的互助共济机制；强化商业保险制度建设，鼓励社会力量参与。发挥行业协会自律组织作用，强化社会保险监督委员会职权。

3.坚持多措并举，构建多层次医疗保障制度体系

       建设多层次医疗保障体系是我国的既定目标，也是满足人民群众多层次医疗保障与健康服务需求的必然选择。对于不同层次医疗保障项目的设立、功能、涉及主体各方权利义务关系及运行规则作出相应的规制，尤其是要厘清基本医疗保障（基本医疗保险和医疗救助）和补充医疗保障（补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗）的边界与功能定位。以政府主导、依法强制实施为主体，市场和社会主体参与，充分调动市场主体与公民个人的积极性。建立建成以基本医疗保险为主体，多层次共同发展的医疗保障体系。多层次之间边界清晰、权责明晰、守土有责、协同发力，超越“三医联动”，实现全社会“共建共治共享”。

（二）完善医疗保障经办机制

       随着医疗保险制度建设的重心逐渐从制度普惠转变为质量提升，增强医保经办能力成为建设高质量医保的题中之义。

       针对目前医保经办系统存在的经办机构定性不一、职责不同、权责不一致、信息不统一等诸多问题，在医疗保障法中应当坚持统一性原则，明确统一的医保经办机构性质、基本职能以及基本运行规范，以为加快健全医保经办机制并提升其治理能力提供法律依据和有效保障。统筹区域内的垂直管理、内部治理、对外关系处理和业务评价指标体系及考核方式等，都应当有统一的法律依据。

       同时，在医疗保障立法中应当鼓励、引导医保经办数字化平台的建设。以数字治理推动医保经办增能，对标需求导向，以履行第三方购买机制为重点应用场域，以多主体无边界数字治理平台为应用基础。实现医保经办从行政管制式经办走向契约式治理；从粗放式基金管理走向精细化；从人工监管走向智能算法监管以及从人力密集型组织建设向技术密集型转变。

（三）建立完善商业健康保险制度

       《征求意见稿》第二条规定：“国家建立以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等相互衔接、共同发展的医疗保障制度体系。”但是后续篇章规定中却未能详细规定如何支持、保障、规范商业健康保险参与多层次医疗保障体系机制。《征求意见稿》仅在第二十一条中规定：“鼓励发展商业健康保险，支持商业保险公司扩大重疾险等保险产品范围。鼓励用人单位和城乡集体经济组织按照规定为职工和成员购买商业健康保险。国务院医疗保障行政部门会同有关部门规范商业健康保险管理，推进商业健康保险有序发展。”后文中再无涉及商业健康保险制度的内容。这对于一部医疗保障领域基本法的立法来说，是存在明显缺失的。

       2020年《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》明确“商业健康保险是医疗保障制度的重要组成”后，各地都先后推出普惠型医疗健康保险作为基本居民医疗保险的补充供居民购买，取得了一定效果。但是我国当下商业健康保险运营与规范还是存在着较大的问题。

       商业健康保险具有风险大、赔付率高、专业技术性强等特点，因此一些国家将商业健康保险业务交由专业健康保险公司管理经营。而在我国，目前都是由国有人寿保险公司采取寿险的模式经营，人寿保险公司在经营中会将商业健康保险作为打开其他保险业务市场的“敲门砖”。由于对商业健康保险的运营风险缺乏足够认识，商业健康险业务尤其是医疗保险基本处于亏损状态，商业健康保险经营缺乏可持续发展能力。同时，随着互联网、智能手机的普及，互联网医疗保险在投保、续保、理赔等环节中也存在着不规范、违反“负面清单”的诸多问题。

       因此，建议在医疗保障立法中完善商业健康保险制度，真正让商业医疗保险承担好基本医保经办合作者、补充医疗提供者、健康产业促进者的职责。政府相关部门应当鼓励、引导商业健康保险的发展，适当在财税政策与行政审批上给与相应便利。规范商业健康保险运营，与基本医保形成保障合力。促进商业健康保险与基本医疗保险的互联互通，可以在保证数据安全、客户隐私的前提下，可向商业保险机构开放基本医保数据，用于系统对接、数据交互、产品开发、精准定价和有效核保。鼓励商业健康保险与基本医保形成监管合力，完善大病商业健康保险制度。使中高收入阶层能够通过保险市场来获得更全面的医疗保障与健康服务。

（四）发挥医疗救助兜底作用

       医疗救助制度是政府通过提供财务、政策和技术上的支持,以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群或妇女儿童、老年人、残疾人等脆弱人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本生存能力，改善目标人群健康状况的一种医疗保障制度。

       《征求意见稿》第十九条规定：“医疗救助基金通过财政补助、彩票公益金、社会捐赠等多渠道筹集。县级以上人民政府根据经济社会发展水平和医疗救助基金筹集情况，科学合理确定医疗救助标准。”第二十二条规定：“国家鼓励社会慈善捐赠支持医疗保障事业发展。统筹调动慈善医疗救助力量，支持医疗互助有序发展。慈善医疗救助款项筹集及使用按国家有关规定执行。”

       这两条涉及医疗救助在医疗保障法中的定位以及同社会救助立法的衔接问题。医疗救助是针对困难人群，对其参保及其难以负担的医疗费用提供补助，承担医疗保障的托底功能，它既是我国基本医疗保障制度的重要组成部分，也是我国社会救助制度的一项重要专项救助。医疗救助是法定的基本医疗保障制度，而非补充医疗保障制度，因此，其在医疗保障法中的定位应是法定的、托底的、刚性的制度。

       我国医疗救助立法目前主要存在于《社会救助暂行办法》中。救助认定的标准相对模糊、缺乏基准性规定，管理机制落后，救助基金也缺乏科学的统筹管理，医疗救助的统筹层次仍然以县区级统筹为主，认定救助对象的标准也依然仅限于经济条件，救助范围较为狭窄。

       建议医疗保障法对医疗救助进行专门的规定，其内容至少要包括医疗救助的国家责任和制度目标、医疗救助的对象范围、医疗救助发放和标准、申请审批程序、结算方式和便捷服务等，为医疗救助提供更加具体的实施依据。精准动态管理救助对象，调整各级政府筹资结构，加强救助资金监管，积极引流社会救助资金，稳步提升统筹层次。

（五）在医疗保障立法中应当坚持科学立法原则，构建科学的医疗保障体系

       要想使我国的医疗保障制度实现健康稳定的发展，就需要进一步完善现有的法律法规和规章制度，以此提供法律基础，充分确保各项问题得到有效的解决。因此在医疗保障法的立法过程中应当要进一步提高立法的前瞻性和科学性。要科学严密设计医疗保障法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。

       同时要充分认识到医疗保障制度健康发展是一项十分复杂的系统性工程，涉及各个领域和多个部门，专业等等，实现协同发展，建立健全相对应的管理制度，使各个环节能够得到有效落实，在更大程度上科学合理的配置医疗卫生资源，使医疗保障的各个关系能够有效改善，以良法促善治。因此在医疗保障立法过程中，应当既重视法律适用对象和专家学者的意见，也认真考虑法律执行部门的意见，使得立法工作更加科学周全。

       高效率高质量推进医疗保障法立法工作，就要坚持目标导向，深入学习贯彻习近平总书记关于医疗保障的重要论述，在经济社会发展大局中把握医疗保障立法，以法治方式落实党和国家战略部署。坚持问题导向，针对社会普遍关注的突出问题，起草好务实管用的法律草案。坚持效果导向，把实践中行之有效的经验做法固定下来。相关部门要加快立法步伐，力争尽早形成成熟的法律草案，推动医疗保障事业在法治轨道上健康发展。

作 者

■ 陈炼律师

       中国民主促进会会员，西南政法大学法学学士、诉讼法学硕士。中国法学会知识产权法学研究会会员，江苏省法学会教育法学研究会常务理事，江苏省法学会立法学研究会理事，江苏省法学会大数据与人工智能法学研究会理事，南京市律协教育与未保委委员，南京市未成年人救助与保护中心志愿律师。陈炼律师曾任中省两级立法机关干部，长期参与国家重大立法与监督工作，曾参与教科文卫相关法律的立法项目及执法检查工作。专注政府立法法律服务、教科文卫法律服务研究、知识产权、民商事争议纠纷等方面。曾参与基础教育、高等教育、防震减灾、科技成果转化、公共文化事业发展等多部法律法规的制定工作。

■ 朱兴亚律师

       南京大学法律硕士，江苏观开律师事务所执行主任。朱兴亚律师专注刑事辩护、金融法律服务、公司治理和行政法领域业务。目前担任多家上市公司、党政机关和大型国企的法律顾问，擅长为疑难复杂案件提供全套法律服务方案。

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责任编辑：巢戌初




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