一、背景介绍

2013年，中国政府启动了两项重大新政策，推动经济改革，加快发展。一是9月在上海建立自由贸易试验区(以下简称“EFTZ”)，另一项政策是现在被广泛称为“一带一路”倡议（以下简称“一带一路”），中国国家主席习近平在9月访问哈萨克斯坦期间发表讲话，10月访问印尼期间首次称为“21世纪海上丝绸之路”。一周后，中国总理李克强在东南亚国家联盟（以下简称东盟）—中国峰会上进一步宣传了“21世纪海上丝绸之路”。在过去的七年中，这两项新政策都为其实施设计了更多的细节。一带一路已经迅速开发，并沿着一带一路路线开展了各种项目。

一带一路是一个雄心勃勃的贸易和投资计划。根据其规划的路线，世界上至少有65个国家已被纳入其管辖范围。这些国家包括蒙古和东亚的10个东盟国家，以及18个西亚国家和8个南亚国家。此外，还包括5个中亚国家、苏联7个国家和16个中欧和东欧国家。

接下来将进一步介绍中国实施“一带一路”的路线图。第三部分着手讨论实践中的法律问题。第四部分将提出一些建议和总结意见。

二、七年的实施：“一带一路”路线图

根据2015年发布的“行动计划”，“一带一路”被宣布为一个系统项目，以满足所有相关利益和发展战略。

在过去七年中，中国选择一些领域和产业作为优先发展，积极推动这一举措。基础设施是“一带一路”的重点，交通、电力和可再生能源等行业成为优先事项。这一政策的优先事项与“一带一路”沿岸各国的大量需求是一致的。截至2020年，拟议的经济走廊、经济工业园区等一些大型项目已经建设或开发。

（一）、重大项目的实施情况

在北亚，在中蒙俄经济走廊，大多数拟建项目如中蒙埃伦哈门乌德跨界经济合作区、塞克港跨界铁路、莫斯科-喀山高铁项目等全部开工，预计未来几年完成。此外，还与哈萨克斯坦一起启动了两个项目。在中国-中亚-西亚经济走廊，中国-中亚天然气管道项目为重点。截至2018年，大部分线路都已完工并投入使用。从土库曼斯坦开始的复兴气田只有一小部分仍在建设中。此外，大型项目，如乌兹别克斯坦的“安格伦-帕普”铁路隧道和杜尚别项目塔吉克斯坦电厂全部竣工，中国取得了一些重大成就对“一带一路”的实现。

在中印支那半岛经济走廊，该走廊的重点是建设高速铁路。例如，第一条高速铁路将在印尼首都雅加达和万隆最大的城市之一之间修建。本项目是中国高速建设单位利用自己的技术、设备、资源和材料进行的第一个大型海外项目。另一个铁路项目是建设中国和老挝的铁路。它应该是中亚铁路的一部分，并已成为通往印度洋的新通道，加强中国-东盟自由贸易区之间的经贸合作。此外，中国和老挝还在国家一级启动和推广了一个经济合作区。

过去七年来，由于复杂的挑战，孟加拉国中印缅经济走廊的实施并没有取得太大进展。一个例子是作为中缅能源合作重要平台的中缅输油管道项目以及孟加拉国-中国-印度-缅甸经济走廊的试点项目。尽管大部分项目已完成，但在启动后也经历了一些政治和社会挑战。例如，缅甸政府的不稳定，社会对油气管道建设的抗议等。

（二）、配套机制建设

除了中国在推广“一带一路”之前建立的现有体制框架外，中国还试图发展一些新的体制机制，以应对过去七年来实施“一带一路”所面临的潜在挑战。值得注意的是，其中一个事件是设立了中国国际商事法庭来实施“一带一路”。根据中国最高人民法院（以下简称最高人民法院）发布的文件，该法庭是主要关注国际商业纠纷的常设裁决机构。2018年，分别设立了两个国际商业法院。中国国际商事法庭主张保护当事人的利益，为“一带一路”提供更好的法律服务。根据最高人民法院，案件将由三名或三名以上中国法官组成的小组审理。中国国际商事法庭的一个特殊机制是，它使用“一审终审”，不同于中国通常的“二审终审”，即中国国际商事法庭的判决和裁决是终局的，没有上诉程序，将直接约束争议方。该设计旨在为国际纠纷创造一个有效和方便的法律环境。引入中国国际商事法庭的另一个特殊机制是成立一个专家委员会，称为“国际商业专家委员会”(以下简称ICEC)，作为中国国际商事法庭的顾问和调解机构。委员会由最高人民法院邀请的中外专家组成调解中国国际商事法庭委托的案件或为中国国际商事法庭提供咨询意见。截至2019年5月，中国国际商事法庭旗下的两家国际商事法庭分别就这些案件举行了公开听证会。

中国发展的第二个机制是召开“国际合作一带一路论坛”，该论坛应该通过邀请不同国家和国际组织的高级官员促进合作和讨论，作为进一步合作和谈判的平台。在2019年举行的第二次“一带一路”峰会上，中国政府宣布将把“一带一路”提升到最新水平，并表示已为“一带一路”取得了283项积极成果。值得注意的是，在这些结果的清单上，关于法律安排的一个显著事件是，中国国际贸易促进理事会和中国国际商会与一些“一带一路”国家共同建立了“国际商业争端预防和解决组织”(以下简称“ICDPSO”)。由于ICDPSO组织于2020年10月刚刚成立，由于缺乏该组织的详细结构和规则，很难预测它将对“一带一路”的争端解决机制发挥的潜在作用。

三、“一带一路”七年：法律问题与法律法规

在过去的七年里，尽管中方宣布取得初步成功，但实践中蕴含着各种挑战，可能导致整个倡议的失败。其中，法律问题尤为突出，会单独进行讨论和证明中国实施的现有框架缺乏法律规制。法律的不规范使得中国实施“一带一路”倡议的可预测性降低、不透明且存在风险。

（一）、制度性问题

一般来说，中国依靠现有的双边投资或贸易协定来实施“一带一路”。然而，大多数所谓的“协议”要么是中国多年前与合作伙伴签署的双边协议，要么是松散表达有意在“一带一路”与中国合作的谅解备忘录。根据中国商务部（以下简称MOFCOM）发布的图表，截至2016年12月12日，中国已与104个国家和地区签署了双边投资协议。在这些合作伙伴中，大多数都包括在“一带一路”中。自2013年以来，没有签署任何协议。目前，中国与“一带一路”合作伙伴签署的真正“协议”是谅解备忘录。由于谅解备忘录是双方表达合作意图的框架，因此往往没有严格起草具体的执行条款，因此很难对签署方具有法律和严格的约束力。

谅解备忘录中缺乏细节和具有法律约束力的条款，对“一带一路”的实施产生了一些负面影响。首先，它使投资在“一带一路”的项目显得不确定。目前的大多数项目都是由各党领导人提出和推动的。它们的执行一般取决于领导人的意愿和意图。一旦拟议的项目在实施过程中遇到任何困难，考虑到“一带一路”的关系，领导人往往选择通过个人努力而不是解决争端来解决问题。通过使用这种面向权力的机制，实施“一带一路”看起来更像是一个临时政策，而不是一个长期策略。由于“一带一路”的大多数项目都是时间、能源和资本密集型的，双方都在发生变化领导人和/或政府也可能增加长期实施这些项目的困难。

第二，谅解备忘录中解决争端的详细实质性和程序规则，迫使利益攸关方不得不在国家或国际层面寻求其他争端解决，从而降低对“一带一路”的信心和潜在吸引力。一方面，如本文前面所述，“一带一路”中的大多数项目都是长期项目，因此受到复杂和各种政治、法律和文化背景的影响。他们很容易陷入各种争端之中。因此，解决争端的有效规定是实施“一带一路”的必要条件。但是，一些“一带一路”国家不是关于多边一级的争端解决机制的某些重要公约的成员，这将进一步减少寻求其他解决争端以解决“一带一路”争端的潜在可能性。此外，很少有国际争议方愿意选择任何一方的国内法庭来解决它们之间的争端。因此，在谅解备忘录中颁布具有法律约束力的争议解决条款，对“一带一路”制度的实施至关重要。这是因为，在这方面，如果没有谅解备忘录中的有关规定，某些争端事实上就无法得到解决。

（二）、中国国际商事法庭的问题

除了在谅解备忘录中缺乏关于争端解决机制的规定外，中国国际商事法庭的问题也存在争议。到目前为止，“一带一路”还没有统一的争端解决机制，各种研究都主张必须建立具体的争端解决机制。为了回应这一提议，成立了中国国际商事法庭。然而，目前的中国国际商事法庭机制存在内在不足，今后应得到完善。首先，加入“一带一路”的国家有不同的法律制度，这种制度可能会导致对这些制度中发生的争端的规则和法律的各种理解和解释。然而，在中国国际商事法庭一案中，大多数法官只是熟悉中国的法律体系，因此无法有效地解决“一带一路”上的所有纠纷。

此外，由于中国国际商事法庭的判决和裁决是没有上诉程序的最终裁决，因此该系统更像是一个仲裁程序，而不是一个法院程序。然而，中国国际商事法庭作出的判决和裁决并不是真正的仲裁裁决，也不能适用于《承认和执行外国仲裁裁决公约》（《纽约公约》）的执行。因此，一方面，没有上诉程序使当事各方无法在国内法律制度中寻求进一步的补救办法。另一方面，由于世界各地对判决难以承认和执行，判决和裁决在国外将非常难以执行。中国国际商事法庭的判决和裁决的执行只能依赖于国内的法律制度，即中国的司法制度。

最后，中国国际商事法庭最大的不足在于，它只是一个基于国内法的国内司法系统，因此不是解决“一带一路”的理想争端解决方案。它不是一个由双边或多边协定设立的真正的国际商业法庭或仲裁委员会。一般来说，“一带一路”有三种不同类型的纠纷，包括国家之间的贸易和投资争端、东道国和投资者之间的投资争端，以及不同“一带一路”企业之间的商业纠纷。最高人民法院已明确指出，中国国际商事法庭将受理的案件范围是“平等实体之间的民事和商业纠纷”，并将前两种“一带一路”纠纷排除在该范围之外。

此外，中国国际商事法庭需要考虑，在中国境外，双方是否愿意选择其作为其管辖范围。双方可能对中国的法律体系没有信心，或争议的数量不能达到管辖权的基准，因此双方不愿意接受中国国际商事法庭的管辖权。因此，“一带一路”需要建立一个真正的国际争端解决机制，可以适用于“一带一路”沿线的所有法律制度和争端，以确保该倡议的长期实施。

四、建议与结语

如前所述，“一带一路”的提议的历史背景及其实施在过去七年中证明，仍存在一些的法律挑战尚未解决，包括制度问题、一带一路纠纷模型和其他问题。这些挑战可能最终会损害这一倡议中所有利益相关者的利益，这将进一步限制“一带一路”整体本身的发展。

“一带一路”的最初的提议已经七年了，这个倡议非常大和复杂。经过七年的实施，“一带一路”不再是对早期压力的新兴反应。然而，目前的“一带一路”框架仍然是相同的不规则性，并仍然没有法律的规定。它具有一个面向策略的布局，而不是一个面向规则的结构。因此，规则的制定对其未来的实施至关重要。向以规则为导向的结构转移不仅将增加贸易伙伴对这一长期倡议的信心，而且还将减少摩擦和争端，从而最终加强实施，并促进“一带一路”的持续增长。

鉴于此，我们应当重新评价现有框架所带来的这些挑战。应在国家和国际层面作出进一步努力，以确保将以政策为导向的框架转向面向规则的模式。可能采取的措施包括重新澄清中国长期倡议的目标、方法、权利和义务；根据国际规则和习惯法使倡议政治意义少，法律内容多；重新为“一带一路”争端设计独特的争端解决方案。更具体的措施包括在其关于区域或多边投资或贸易协定的现有谈判中增加一些内容；或升级其与“一带一路”的现有贸易或投资协定/条约；以及为“一带一路”谈判或签署一项具体的新贸易或投资协议。法律监管将是保护所有利益相关者利益的有效工具，这将使全球贸易体系更加可预测和更公平。

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责任编辑：李娟




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