7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进“城中村”改造的指导意见》（下文称《意见》）。会议指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对“城中村”改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。后续多地政府相关部门纷纷发文，其中南京市规划和自然资源局在7月31日发布《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》和《南京市征收集体土地涉及住宅房屋房票安置暂行办法》（征求意见稿），响应了国家“城中村”改造政策。“城中村”改造法律服务具有相当的特殊性，如果希望在“城中村”改造项目中提供优质的法律服务，就要求深度把握“城中村”的概念、“城中村”改造的基本模式、改造过程中可能产生的问题以及相关法律服务。

      1.“城中村”不是一个严格的法律术语，《中华全国律师协会律师办理城中村改造法律业务操作指引》中提到：“城中村” 是指位于城市建成区或者规划控制区范围内，失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。“城中村”的形成就是城市建成区和规划区随着城市的不断发展，包围了原本不属于建成区和城市规划区范围的农村，从而形成的城村共存的一种城市化发展现象。

      2.“城中村”的主要特点:

      (1) “城中村”内的主要成员是原农村集体经济组织内的农民，这些农民不再以农业为生。

      (2) “城中村”实行村民自治的内部管理体制，民事法律行为主体是村民依法推选的村民委员会或集体经济组织改组设立的合作或股份制经济组织。

      (3) “城中村”坐落于城市之中或位于城市周边，基于各种历史原因，“城中村”内建筑并没有或难以纳入城市规划管理。

      (4) “城中村”的土地原属于集体所有，在城市化过程中部分或全部依法转为国家所有。

      长时间以来，“城中村”外来人员众多，人口流动性大，违章违建、私拉线路现象屡禁不止，有损城市美观的同时，在公共安全方面也存在一定隐患。本次《意见》出台，即是为了营造更优越的人居环境。

      根据“城中村”改造是否拆除重建划分，我国“城中村”改造大体上分三种形式：即全面拆除重建、部分拆除重建和综合整治。全面拆除重建是指通过对建筑物的拆除重建，较为彻底地改变“城中村”的空间形态，调整用地功能。部分拆除重建是指通过对建筑物的部分拆除重建，一般以现有项目为基础进行整合、市场化方式运作。综合整治是指在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，采取各种手段对“城中村”居住环境的净化、美化、优化改造。本次在超大、特大城市中积极稳步推进“城中村”改造， 当以拆除重建为主，综合整治为辅，配套完善的基础设施建设，促进城市更新，合理解决日益增长的人地矛盾，改善人居环境品质，助力区域整体转型升级，促进经济的可持续发展。

      1. “城中村”项目的稳评工作、专项规划确定和审批

      凡是直接关系人民群众切身利益且对社会稳定、公共安全等方面可能造成教大影响的重大决策事项，党政机关、企事业单位和社会团体作出决策前，均应进行社会稳定风险评估。房屋征收和土地征收，作为“城中村”改造工作中不可避免的重要内容，作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。律师事务所作为具有社会稳定风险评估能力的组织机构，可以担任政府部门的重大决策社会稳定风险评估第三方机构，对决策事项的合法性、合理性、可行性和可控性进行分析，在风险调查过程中充分听取利益相关者的意见和诉求，采用定性和定量相结合的方法，对决策事项的社会稳定风险作出客观、公正的判断，从而确定高、中、低风险等级。针对排查出的风险点提出相对应的防范化解控制等措施，指出责任主体需研究解决的重大问题隐患，提出切实可行的办法，以降低化解风险。

      “城中村”改造项目在立项后，首先会公示“城中村”改造项目的规划预案，向“城中村”村民和全社会征求意见，政府规划预案中会提供拆迁后“城中村”项目土地的规划用地总面积、规划建筑面积、项目用地技术指标、需要配置公共设施等规划条件、附图以及道路红线图等有关技术资料。根据反馈的意见，政府将规划预案进行修改调整，最终通过政府审批程序，确定“城中村”改造项目专项规划方案。开发商的律师可以在规划预案公示阶段，建议开发商积极向政府有关部门提出建议，力求“城中村”专项规划方案的完整性、科学性和经济性，为项目开发打好基础。律师可以提醒开发商提示政府部门：由于拆迁成本的期限具有很大的不确定性，常常会导致“城中村”改造项目的开发成本高于预期或者远高于预期，建议政府部门尽量调高项目的容积率等指标，以增加开发商的投资兴趣和提高“城中村”项目的抗风险能力。

      在“城中村”改造项目实施工程中，除专项规划审批之外，开发单位还需取得建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证等五个重要行政许可，律师应协助开发单位准备办理上述行政许可的文件资料，依法及时向政府相关部门申请办理，并确保办理的政府行政许可及时、合法和规范。

      2. 违法建筑物的认定及处理

      在拆迁补偿中，违法建筑的认定处理是一个较为复杂的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条的规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。因此对违法建筑的认定以及处理，应当足够客观谨慎，注重事实公正，其结果关系到建筑物是否被划分到补偿范围，从而对改造范围的社会安定问题产生一定影响。各地政府对违法建筑物的认定不完全一致，律师对违法建筑物尽职调查，需充分了解当地关于违法建筑物的认定的政策和法规，提醒政府执法部门严格按照相应程序和实体规定进行立案、调查、认定、异议处理及认定公示，明确违法建筑物的责任人和权属人，避免行政处罚的对象错误。区别违法建筑的违法程度，严格按照地方性法规以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采取确认产权、依法拆除或没收、临时使用等方式，分期分批处理。

      3. “小产权房”的补偿

      “小产权房”不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。百度百科中提到：“小产权房”是指在农村集体土地上建设的房屋，未办理相关证件，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村颁发，亦称“乡产权房”。其购房合同在国土房管局不会给予备案。在“城中村”改造中，时常会遇到“小产权房”征拆安置补偿问题，具体可分为两种情况。第一种情况：小产权房的性质是属于履行了审批手续的房屋，但是集体经济组织在安置本集体民过程中擅自扩大了销售对象。由于根据现行法律和政策，非本集体经济组织的成员，不得购买在集体组织所有的土地上建设的房屋，因此买卖合同归于无效。在此情况下，应首先认定所涉房屋的所有权是属于农村集体经济组织所有，或者属于宅基地使用权人所有，征拆时可以获得补偿，但征拆安置补偿的利益，只能由所有权人及集体经济组织或及其成员享有。第二种情况：小产权房是属于违法建筑，对于这种情况，不予补偿。由于历史原因及各种复杂因素，导致此类群体不在少数，能否妥善处理“小产权房”的安置补偿问题，关系到社会稳定和百姓民生。但由于小产权房没有得到法律的证明，因此很多地方在征拆小产权房的时候，做出的赔偿都是不同的。律师应协调各方，做好维稳桥梁，调解确认合理征拆补偿标准，促进双方签署拆迁安置协议。

      4. 征地补偿方案的制定

      “城中村”改造中的土地使用权的征收是一项主要法律事务，对被征收地的补偿十分值得考究，若被征收土地上存在其他物权权利人，权属争议应当如何处理。对于征地补偿的标准，应因地制宜合理合法，按规定、按程序进行补偿，避免存在违规现象，诱发民闹及拒绝搬迁，阻碍改造进程。律师可协助政府部门或开发单位制定补偿方案，注意《物权法》关于不动产征收的法律规定，除应该遵守国家和上级政府的规定外，还应该结合当地客观实际制定合理的补偿标准，且征地补偿安置方案应该按规定的程序进行公告。

      5. 被征地农民的社会保障和企业拆迁问题

      根据现行法律和行政法规等的规定，在土地征收过程中，地方政府依法负有妥善安置被征地农民的义务，切实保障被征地农民的长远生计。2011年7月1日，《社会保险法》正式施行，其第96条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”2020年施行的新修订的《土地管理法》第48条规定，征收土地应当依法安排被征地农民的社会保障费用。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。若征收方未依法予以落实、保障，则被征地农民有权拒绝签订补偿安置协议，并起诉相应的征地补偿安置决定，寻求司法途径的救济。政府部门在项目规划之初，也应考虑到改造后区块的产业布局，着手解决居民就业问题。

      企业拆迁不同于与一般的居民拆迁，它有着自身的特殊性，企业拆迁关系到企业的产生存发展。通常来说，企业的拆迁补偿应当包括：企业厂房及占地价值、搬迁费和停产停业损失的补偿。具体来讲，要囊括企业厂房、建筑用地，以及地上附着物，装修装饰的补偿；设备、设施的补偿。但是实践中，企业常常会面临补偿不合理的风险，熟练掌握相关法律规定的律师，可帮助企业搜集举证，证明企业的自身价值和前期投入，以便在拆迁补偿中占据更多主动权。

      6. 暴力拆迁、群体性事件的应对

      开发商一般不具备房屋拆迁资格、缺少拆迁经验，常常委托有经验、有资质的专业拆迁公司办理拆迁事务，拆迁公司进行拆迁动员、组织签订和实施《拆迁补偿安置协议》、组织拆除房屋及其构筑物、附着物。开发商与拆迁公司之间需要签订《委托拆迁合同》，该合同涉及内容较多，需要律师审查把关。通过审查拆迁公司的工商营业执照及其公司章程，确保签约主体、签约程序无瑕疵。《委托拆迁合同》要尽可能的明确双方的权利义务，约定违约责任和开发商的合同单方解除权，避免拆迁公司出现违法拆迁、暴力拆迁现象，同时规避自身风险。

      在“城中村”改造项目进行中，或因各种诱因引发群体性事件的发生。律师可作为中间桥梁，协助政府部门处理征地过程中发生的群体性事件，解释、说明相关法律规定，并审查政府在征地过程中程序是否合法，审查政府的征地补偿标准是否符合国家和省级政府的规定，如不符合，并提醒政府部门及时更正以平息群众情绪，避免事件影响扩大化。

      7. 不可移动文物的保护

      在推进“城中村”改造进程中，拆迁建造遇到古建筑、古墓葬、古文化遗址、近代现代重要史迹、代表性建筑等不可移动文物状况时有发生，由于文物是不可再生资源，我国《文物保护法》对在文物保护单位内进行建设工程行为作出了严格规定。但时有开发商因赶项目工期等原因无视文物保护，破坏文化资源的同时也涉及到了违法行为。确因特殊情况无法避开不可移动文物，律师应协助建设单位根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，实施原址保护。无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物保护行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除；需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

      “城中村”改造项目涉及土地征收、土地收回、土地出让、房屋拆迁、村民改居民、社会保障、村民安置等重要民生问题，是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、环节复杂、利益冲突大、容易引发群体性事件，项目的商业风险、法律风险和政治风险较高。目前，我国尚没有对“城中村”改造进行专门立法，省级、地市级地方人大和地方政府为了实施“城中村”改造，往往会颁布地方性法规、规章或者政策等规范性文件， 这些法规层级低、数量大，常常会发现有与上位法冲突和矛盾的相关规定。但是，在具体实施“城中村”改造过程中，地方性法规、规章和政策实际在主导“城中村”改造实施，层级低的规范性文件往往最适用，律师作为城市蝶变的冷静见证者、信息分享者、专业服务者，在为开发商的“城中村”改造项目提供尽职调查法律服务时，应该对当地的“城中村”改造各类地方性法规、规章和政策进行充分地了解和分析，并系统化地向开发商提示法律环境可能带来的商业风险。

      江苏蔚蓝律师事务所刘进军主任带领的建工律师团队，具有社会稳定风险评估资质及多年施工单位法务管理经验，对“城中村”改造中的的各项合同、决策的合法合规性审查具有精准把握，了解改造工程中各类主题对内对外的角色定位，擅长建设工程疑难复杂案件纠纷的处理，对于建设工程争议解决、施工单位全过程风险防控等具有丰富的实务经验。

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责任编辑：巢戌初




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